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So funktioniert COVAX: Ziel ist der weltweite Zugang zu Covid-Impfstoffen

Mit dem Ziel, dass Länder unabhängig von ihrer Kaufkraft bestmöglichen Zugang zu Impfstoffen gegen COVID-19 erhalten, rief die Weltgesundheitsorganisation (WHO) im April 2020 zusammen mit Partnerorganisationen die Initiative COVAX und die dazu gehörige COVAX Facility ins Leben. COVAX steht für „Covid-19 Vaccines Global Access“. Die Hauptaufgabe der COVAX Facility ist es, Impfstoff-Dosen bei den Herstellern zu bestellen und allen Staaten zuzuteilen, die ihre Teilnahme an COVAX erklärt haben. Diese liegen in Afrika, Asien, Ozeanien, Südamerika und Europa.

Finanzhilfen von vielen Seiten

Damit COVAX im Jahr 2022 seine Ziele erreichen und auf neue Herausforderungen zu reagieren kann, seien mindestens 5,2 Milliarden US-Dollar an neuen Finanzmitteln erforderlich, heißt es in einer Pressemitteilung vom 19.01.2022. Die ersten Zusagen der Geber für dieses Ziel belaufen sich demnach auf 192 Millionen US-Dollar.

Bereits 2021 hatten etliche Staaten und Staatengemeinschaften bei internationalen Gipfeltreffen zu weit überdurchschnittlichen millionenschweren Unterstützungsleistungen bereit erklärt. Anlässlich des digitalen G7-Gipfels am 19.02.2021 kündigte etwa die EU an, ihre Unterstützung für die COVAX Facility auf 1 Milliarde Euro aufzustocken, nachdem sie zunächst 500 Millionen Euro zugesagt hatte. Deutschland kündigte bei diesem Gipfeltreffen zusätzliche 980 Millionen Euro für COVAX an und legte am 22.05.2021 weitere 100 Millionen Euro drauf. Mit einem Gesamtbetrag von fast 2,2 Milliarden Euro für die weltweite Pandemiebekämpfung und hier insbesondere für COVAX zählt Deutschland zu den größten Unterstützern. Den G7-Vorsitz ab 1. Januar 2022 wolle Deutschland nutzen, um die "internationale Gesundheitsarchitektur und eine nachhaltige globale Impfstoffgerechtigkeit" zu stärken, teilte das Auswärtige Amt mit.

Den größten finanziellen Beitrag zu COVAX leisten die USA mit voraussichtlich insgesamt vier Milliarden US-Dollar in den Jahren 2021 und 2022. Die EU stellt 1 Milliarde Euro in Aussicht, nachdem sie zunächst 500 Millionen Euro zugesagt hatte.

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Deutschland ist ein wichtiger Unterstützer von COVAX und ein wahrer Vorreiter im Bereich der globalen Gesundheit, da es sowohl erhebliche finanzielle Mittel als auch Impfstoffdosen zugesagt hat.»

Dr. Seth Berkley, CEO der Impfstoffallianz Gavi

Aber auch viele andere Länder und Akteure leisten ihren Beitrag. Hier einige Beispiele (in chronologisch absteigender Reihenfolge):

Beim Gavi COVAX AMC-Gipfel "One World Protected" in Japan am 2. Juni 2021 konnte die Kampagne zusätzliche 2,4 Milliarden US-Dollar von mehr als 20 Spendernationen sammeln, so dass nun in der Summe 9,6 Milliarden US-Dollar zur Verfügung stehen.

Mit ihrer Kampagne „Go Give One“ ruft die WHO-Stiftung seit dem 18. Mai 2021 hilfsbereite Menschen weltweit zu einer Spende von 7 US-Dollar auf. Damit könne in ärmeren Ländern eine Impfdosis mehr finanziert werden, heißt es in einer Pressemitteilung der Stiftung. Sie will 50 Millionen Unterstützer gewinnen. In Deutschland appelliert Unicef an die Spendebereitschaft der Bürgerinnen und Bürger.

Um die Impfstoff-Versorgung ärmerer Länder zu beschleunigen, starteten die USA und die Impfstoffallianz Gavi am 15. April 2021 eine weltweite Kampagne zur Beschaffung weiterer zwei Milliarden US-Dollar. Bei der virtuellen Auftaktveranstaltung machten zahlreiche Regierungen sowie internationale Stiftungen und Wirtschaftsunternehmen Zusagen im Wert von fast 400 Millionen US-Dollar.

Immer mehr Impfstoffspenden

Früchte tragen auch die Aufrufe zur Spende von Impfstoffen. Hier einige markante Beispiele in zeitlich absteigender Reihenfolge:

Die US-Regierung verpflichtete sich bei einem von ihr ausgerichteten virtuellen Covid-19-Gipfel am 23. September 2021 zur Lieferung von zusätzlichen 500 Millionen Dosen Impfstoff von BioNTech/Pfizer. Sie sollen ab Januar 2022 über COVAX in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen verteilt werden. Damit erhält COVAX fast 1,1 Milliarden Impfstoffdosen von den USA, wobei die Auslieferung bereits früher zugesagter Kontingente im Gange ist.

Deutschland hat ärmeren Ländern vor allem über COVAX bis Ende 2021 insgesamt 103 Millionen Impfstoffdosen zur Verfügung gestellt, davon 95 Millionen Dosen über COVAX. Damit ist Deutschland nach Einschätzung des Auswärtigen Amts nach den USA der zweitgrößte Spender weltweit. Beim G20-Gipfel in Rom hatte Ex-Bundeskanzlerin Merkel Ende Oktober 2021 für das Jahr 2022 die Lieferung von weiteren 75 Millionen Impfdosen versprochen – eine Zusage, der sich auch die neue Bundesregierung verpflichtet fühlt. "Wir sind uns einig, dass wir beides hinbekommen werden: Die Versorgung der eigenen Bevölkerung und die der ärmeren Staaten", zitierte das Redaktionsnetzwerk Deutschland die Bundesentwicklungsministerin Svenja Schulze.

In der Abschlusserklärung des G7-Gipfeltreffens im Juni 2021 verpflichteten sich die teilnehmenden Staaten, COVAX 870 Millionen Impfdosen zu spenden. Davon sollte mindestens die Hälfte noch 2021 geliefert werden, der Rest im Jahr 2022. Zudem bekräftigten die sieben Staats- und Regierungschefs ihre Unterstützung für COVAX. Ex-Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach bei diesem Gipfeltreffen von insgesamt 2,3 Milliarden Impfdosen, die G7-Staaten bis Ende 2022 an ärmere Länder verteilen wollen.

Die EU hat im Jahr 2021 380 Millionen Impfdosen an ärmere Länder abgegeben. Damit sei die Staatengemeinschaft der weltgrößte Spender, sagte die EU-Kommissarin für internationale Partnerschaften, Jutta Urpilainen. Sie rief die Mitgliedstaaten zu weiteren Spenden auf – Ziel sei es, im ersten Halbjahr 2022 weitere 700 Millionen Impfdosen zur Verfügung zu stellen.

Die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) kündigten anlässlich des Benefizkonzerts „Global Citizen's Vax Live Concert“ am 8. Mai 2021 in London an, dass sie über COVAX 1 Million Impfdosen an Länder mit geringem Einkommen spenden werden. Die VAE verpflichteten sich außerdem, über ihre globale Lieferkette 25 Millionen Impfdosen zur Unterstützung von COVAX weltweit zu verteilen.

Substanzielle Spendenzusagen kommen seit dem Frühjahr 2021 auch von Wirtschaftsunternehmen und Stiftungen sowie von viele weiteren Staaten, darunter Spanien, Frankreich, Italien, Kroatien, Norwegen, Schweden, Dänemark, Japan und Neuseeland.

In einer Stellungnahme vom 24. September 2021 äußert sich die Independent Allocation of Vaccines Group, eine von der WHO eingesetzte Expertengruppe für die Impfstoffzuteilung im COVAX-Programm, kritisch zum Thema Impfstoffspenden. Zwar seien Spenden an COVAX eine wichtige Quelle für die Versorgung mit Impfstoffen, sie sollten aber angesichts des hohen Transaktionsaufwands und der Kosten für die Verwaltung dieser Spenden die Impfstoffbeschaffung durch COVAX nicht ersetzen, sondern nur ergänzen, heißt es in dem Papier. Skeptische Stimmen, speziell zu kurzfristigen Spenden, kommen auch aus Afrika (s. o.).

Ein ausgeklügelter Mechanismus

Nie zuvor in der Geschichte gab es eine derart große und komplexe Impfstoffeinführung wie in der COVID-19-Pandemie. Um die faire Versorgung aller teilnehmenden Länder sicherzustellen, hat die COVAX Facility unterschiedliche Vorgehensweisen entwickelt:

  • Wohlhabende Nationen beziffern vorab den Bevölkerungsanteil (zwischen 10 und 50 %), der mit Impfstoffen aus dem COVAX-Programm geschützt werden soll. Für die entsprechende Belieferung bietet die COVAX zwei Bezahlmodelle an. Bei der „Verpflichtenden Kaufvereinbarung“ (Committed Purchase Agreement) zahlen die Länder die Hälfte des kalkulierten Preises für die erforderlichen Impfstoffdosen an und unterzeichnen für die andere Hälfte eine Abnahmeverpflichtung (COVAX rechnet pro Person mit 6,40 US-Dollar für zwei Impfdosen). Bei der „Freiwilligen Kaufvereinbarung“ (Optional Payment Agreement) zahlen die Länder vorab 6,20 US-Dollar pro Person und erwerben damit das Recht auf Belieferung mit den Impfstoffen ihrer Wahl aus dem COVAX-Sortiment. Bezogen werden die Impfstoffe entweder direkt vom Hersteller oder mithilfe von UNICEF und anderen überstaatlichen Organisationen. Nicht verwendete Mittel werden nach Auskunft der COVAX Facility zurückerstattet.
  • Wohlhabendere Länder können erworbene Bezugsrechte auch anonym zur Verwendung für mittellose Länder spenden. Von dieser Option Gebrauch machen unter anderem Deutschland und die EU-Kommission, aber auch Nichtregierungsorganisationen wie die Gates-Stiftung. Darüber hinaus können reichere Länder Impfstoffe, die sie sich in bilateralen Verträgen mit Herstellern gesichert haben, ärmeren Ländern zu fairen Konditionen zugänglich machen. Das Prozedere regeln die von der COVAX Facility veröffentlichten Grundsätze „Principles for Dose-Sharing“.
  • Staaten mit geringem oder mittlerem Einkommen werden mithilfe des Gavi COVAX Advance Market Commitment (AMC, auf Deutsch: vorgezogene Marktverpflichtung) mit Impfstoffen versorgt. Dank der Spenden wohlhabender Länder konnte das Programm anlaufen; Ende 2020 standen dafür bereits insgesamt 2,4 Milliarden US-Dollar zur Verfügung. Die weitere Finanzierung soll unter anderem über Anleihen gesichert werden. Die Empfängerländer können bis 150 Millionen US-Dollar zur Vorbereitung auf die bevorstehende Impfkampagne beantragen und sich dabei von Institutionen wie WHO, UNICEF oder Weltbank beraten lassen. Bevor die Länder Impfstoffe erhalten, müssen sie eine sachgerechte Infrastruktur nachweisen, aber auch gut ausgebildetes Gesundheitspersonal und Aktivitäten zur Aufklärung der Bevölkerung. Über ein „Country Readiness Portal“ können AMC-Teilnehmer ihre endgültigen nationalen Einsatz- und Impfpläne einreichen.

    Welches Land wann wie viel Impfstoff erhält, entscheiden zwei COVAX-Gremien: die „Joint Allocation Taskforce“ und ein 12-köpfiges Gutachterteam namens „Independent Allocation of Vaccines Group“. Entscheidend ist ein besonders dringender Bedarf und dass die Länder die gelieferten Impfstoffe auch unmittelbar einsetzen können.
    Impfungen für Menschen, die von nationalen Impfplänen nicht erfasst werden – zum Beispiel Flüchtlinge – ermöglicht ein im März 2021 geschaffenes COVAX-Sonderbudget, der sogenannte „Humanitarian Buffer“. Deutschland unterstützt diese Initiative mit 50 Millionen Euro.

    Um ärmeren Ländern einen schnelleren Zugang zu Impfstoffen zu ermöglichen, entwickelte COVAX in Zusammenarbeit mit der Weltbank einen neuen Finanzierungsmechanismus. Der Erwerb zusätzlicher Dosen über gespendete Kontingente hinaus werde dadurch vereinfacht, heißt es in einer Pressemitteilung vom 26. Juli 2021.
Illustration des Zusammenspiels von Nationen, COVAX Facility und Impfstoffherstellern

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Kooperation mit den Herstellern

Hersteller von Impfstoffen, die mit der COVAX Facility zusammenarbeiten, sollen durch Vorab-Kaufverpflichtungen und Vorauszahlungen in die Lage versetzt werden, ihre Produktionskapazitäten zügig und umfangreich auszuweiten. Dafür stellt die COVAX Facility Milliardenbeträge bereit. In den Vorab-Kaufverpflichtungen werden Liefermengen, Lieferfristen und Preise festgelegt, wobei die COVAX Facility Preise aushandeln will, die höchstens auf dem Niveau bilateral abgeschlossener Lieferverträge mit einzelnen Staaten liegen. Wie die Impfstofflieferungen teilnehmenden Länder zugeteilt werden und zu verwenden sind, regeln WHO-Leitlinien.

Mit Stand vom 21.01.2022 umfasst das Portfolio zehn Impfstoffe und Impfstoffkandidaten. Sie kommen u.a. von folgenden Herstellern (in alphabetischer Reihenfolge):

  • AstraZeneca (UK) schloss sich COVAX als erstes global agierendes Pharmaunternehmen schon im Juni 2020 an. Von ihm kamen Ende Februar 2021 die ersten über die COVAX Facility ausgelieferten Impfstoff-Dosen. Und zusammen mit seinen Lizenznehmern, vor allem dem Serum Institute of India, stellte das Unternehmen den Löwenanteil der bis 8. April 2021 von COVAX ausgelieferten ersten 38 Millionen Dosen bereit. Ziel war es, in den folgenden Monaten insgesamt 142 Länder – vor allem solche mit niedrigem und mittlerem Einkommen – mit Hunderten von Millionen Dosen des Impfstoffs zu versorgen. Dieses Ziel wurde nicht erreicht, unter anderem aufgrund eines Exportverbots der indischen Regierung (s.u.).
  • Das chinesische Unternehmen Clover Biopharmaceuticals sicherte in einem Vorabkaufvertrag der COVAX Facility bis zu 414 Millionen Dosen seines Impfstoffs SCB-2019 zu, wenn er eine Notfallzulassung der WHO erhalten würde. Im Gegenzug verpflichteten sich Vertreter der COVAX Facility, 2021 insgesamt 64 Millionen Dosen zu kaufen und im Folgejahr weitere 350 Millionen Dosen. Anfang 2022 waren die Vertragsvoraussetzungen noch nicht erfüllt.
  • Der US-Konzern Johnson & Johnson hat über seine belgische Tochter Janssen Pharmaceutica N.V. die Lieferung von 220 Millionen Dosen seines Eine-Dosis-Impfstoffs an die COVAX Facility angekündigt. Der Impfstoff sollte bis zum dritten Quartal 2021 über das südafrikanische Unternehmen Aspen Pharmacare zur Verfügung gestellt werden – dem Vernehmen nach zum Preis von zehn US-Dollar pro Dosis. Bis Ende 2021 sollten weitere 180 Millionen Dosen für die 55 Mitgliedsstaaten der Afrikanischen Union folgen. Insgesamt stellte der US-Konzern in Aussicht, bis 2022 rund 500 Millionen Dosen an COVAX zu liefern.
  • Moderna (USA) hatte 2021 zugesagt, bis zu 500 Millionen Impfdosen an COVAX zu liefern. Am 10.10.2021 wurde die Gesamtliefermenge auf insgesamt 650 Millionen Dosen aufgestockt.
  • Der US-Hersteller Novavax schloss am 7. Mai 2021 einen Vorabkaufvertrag über 350 Millionen Dosen seines proteinbasierten Impfstoffkandidaten NVX-CoV2373 zur Lieferung an COVAX ab. Die Lieferung ist Teil einer Zusage über insgesamt 1,1 Milliarden Dosen, die das Unternehmen am 18. Februar 2021 bekanntgegeben hatte. Novavax hat Ende September 2021, zusammen mit dem Partnerunternehmen Serum Institute of India (s.u.), einen Antrag auf Notfallzulassung bei der WHO gestellt; und diese wurde am 17. Dezember 2021 auch erteilt. Damit ist der Weg bereitet für eine Auslieferung von NVX-CoV2327 durch COVAX, das die Entwicklung und Herstellung des Impfstoffs auch gefördert hatte.
  • Der Vorstandschef des US-Unternehmens Pfizer kündigte beim G20-Gesundheitsgipfel in Rom am 21. Mai 2021 an, sein Unternehmen werde COVAX im Jahr 2022 eine Milliarde Dosen des BioNTech/Pfizer-Impfstoffs zur Verfügung stellen. Bereits 2021 wollte das Unternehmen eine Milliarde Dosen direkt an ärmere und sehr arme Länder liefern. Sehr armen Ländern werde man nur die Herstellungskosten in Rechnung stellen, sagte der Pfizer-Chef Albert Bourla, etwas wohlhabenderen Ländern einen niedrigen Preis. Am 10.06.2021 teilten Pfizer und BioNTech mit, dass die USA für 500 Millionen der zu einem gemeinnützigen Preis zu liefernden Dosen die Kosten übernehmen.
  • Sanofi/GSK (Frankreich/UK) stehen mit einer Absichtserklärung zur Lieferung von 200 Dosen ihres gemeinsamen Impfstoffs im Wort. Die Unternehmen hoffen auf die Zulassung ihres Impfstoffkandidaten im ersten Halbjahr 2022.
  • Das Serum Institute of India (SII), das Impfstoffe in Lizenz von mehreren anderen Herstellern produziert, hatte sich zunächst verpflichtet, COVAX jeweils 100 Millionen Dosen an Lizenzversionen der Impfstoffe von AstraZeneca/Oxford und Novavax zu liefern – zum Preis von 3 US-Dollar pro Dosis. Später wurde die Vereinbarung auf insgesamt 550 Millionen Impfstoffdosen aufgestockt. Nach der positiven Bewertung von Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit beider Impfstoffe durch die WHO konnte die weltweite Auslieferung im Rahmen von COVAX im ersten Quartal 2021 einsetzen. Doch es konnte zunächst nur eine Teilmenge ausgeliefert werden. Denn dann sah sich die indische Regierung aufgrund einer neuen Infektionswelle zu einem Exportstop für Impfstoffe genötigt. Erst im November 2021 nahm das Unternehmen die Belieferung von COVAX mit dem Impfstoff "Covishield" (der Lizenzversion des AstraZeneca-Impfstoffs) wieder auf. Für das erste Quartal 2022 wurde eine deutliche Erhöhung der Liefermenge im ersten Quartal 2022 in Aussicht gestellt. Ein Antrag auf Notfallzulassung für den zusammen mit Novavax realisierten Impfstoffkandidaten wurde Ende September 2021 bei der WHO eingereicht und am 17. Dezember 2021 positiv beschieden (s.o.).
  • Mit dem chinesischen Hersteller Sinopharm wurde ein Vorabkaufvertrag für den inaktivierten Virus-Impfstoff SCB-2019 ("Covilo") mit WHO-Notfall-Zertifikat abgeschlossen werden. Nach rund 60 Millionen Dosen im Jahr 2021 kann COVAX weitere 50 Millionen Dosen in der ersten Jahreshälfte 2022 erwerben.
  • Nachdem der Impfstoff "CoronaVac" von Sinovac am 1. Juni 2021 eine WHO-Notfallzulassung erhalten hatte, stellte das chinesische Pharmaunternehmen eine Lieferung von insgesamt 380 Millionen Dosen in Aussicht. Wie in einem Vorabkaufvertrag geregelt, wird die COVAX Facility zunächst 50 Millionen Dosen zu kaufen, die von Juli bis September 2021 zur Verfügung gestellt werden. Es besteht die Option, zusätzliche 180 Millionen Dosen in der ersten Jahreshälfte 2022 zu kaufen.
  • Mit der indischen Firma Bharat Biotech, die den ersten in Indien entwickelten Impfstoff namens "Covaxin" herstellt, laufen seit Anfang 2022 erste Gespräche über mögliche Lieferungen an COVAX. Covaxin besitzt eine WHO-Notfallzulassung.

Zudem hat sich COVAX ein Vorkaufsrecht auf weitere Impfdosen gesichert. Es tritt dann in Kraft, wenn Impfstoffe, deren Entwicklung derzeit mit COVAX-Mitteln gefördert wird, eine behördliche Zulassung erhalten.

Um das Angebot und die Produktion von Impfstoffen zu erhöhen, wurde im Mai 2021 die COVAX Manufacturing Taskforce gegründet. Ihr Ziel ist es, die Anzahl der kurzfristig herstellbaren Impfstoffdosen zu steigern und für COVAX zu priorisieren. Dabei hat sie besonders die 92 ärmsten Länder im Blick. Zudem soll die Impfstoffproduktion im globalen Süden ausgebaut werden, wobei Deutschland den Aufbau von Produktionsstätten etwa in Südafrika und Senegal finanziell unterstützen will. Deutschland und Südafrika haben den Ko-Vorsitz der Taskforce übernommen und hierzu einen Bericht mit Empfehlungen vorgelegt.