Die Bürokratielast ist ein deutsches Standortproblem. Unternehmensbefragungen zeigen, dass Beschäftigte einen erheblichen Teil ihrer Arbeitszeit für Dokumentations-, Melde- und Nachweispflichten aufwenden.^[1] Zugleich zählt Bürokratie zu den Standortfaktoren, die sich nach Einschätzung der Unternehmen zwischen 2020 und 2023 besonders stark verschlechtert haben.^[2] Eine spürbare Entlastung ist bislang kaum erkennbar: Zwar weist der Nationale Normenkontrollrat zuletzt eine rechnerische Entlastung beim neu verursachten Erfüllungsaufwand aus.^[3] Gemessen an den über Jahre aufgebauten Belastungen bleibt diese jedoch begrenzt und im Unternehmensalltag kaum spürbar.

Die Bundesregierung hat das Problem im Koalitionsvertrag aufgegriffen und sich ambitionierte Ziele gesetzt. Die Bürokratiebelastung der Wirtschaft soll um ein Viertel sinken. Geplant sind etwa regelmäßige Rückbaugesetze, weniger Berichts-, Dokumentations- und Schulungspflichten, schnellere Genehmigungen, mehr Digitalisierung sowie das Once-Only-Prinzip, nach dem einmal übermittelte Informationen bei künftigen Anträgen nicht erneut eingegeben werden müssen. Hinzu kommen eine ressortübergreifende Steuerung sowie eine gemeinsame Modernisierungsagenda der Verwaltung in Bund und Ländern. Damit sind wirtschaftspolitisch die Weichen richtig gestellt, die Bewährungsprobe steht aber noch aus. Erst wenn bestehende Pflichten tatsächlich entfallen, Verfahren kürzer werden und knappe Arbeitszeit vermehrt produktiv eingesetzt werden kann, wird aus dem Bürokratieabbau auch ein Wachstumsimpuls.

Tatsächlich schlummert in einem Bürokratieabbau erhebliches Potenzial: Mit Bürokratiekosten von 67,5 Milliarden Euro beziehungsweise anderthalb Prozent der Wirtschaftsleistung weist Deutschland eine im internationalen Vergleich hohe regulatorische Belastung der Unternehmen auf. Besonders betroffen ist die forschende Pharmaindustrie (siehe Abbildung unten). Die branchenspezifischen Bürokratiekosten der gesamten Industrie belaufen sich auf rund zweieinhalb Milliarden Euro, wovon die Pharmabranche je nach Abgrenzung 94 bis 98 Prozent trägt.^[4] Inzwischen entfällt in der Branche jede fünfte Arbeitsstunde auf die Erfüllung regulatorischer und dokumentationsbezogener Anforderungen.^[5] Notwendig ist ein Bürokratieabbau, der auf eine schlankere, digitalere und effizientere Umsetzung von Vorgaben abzielt, bei gleichem Schutzstandard für Verbraucherinnen und Patienten.

Bürokratieabbau: Arbeitskräfte produktiv einsetzen

Vielfach werden diese positiven gesamtwirtschaftlichen Effekte postuliert – die Quantifizierung möglicher Erträge liegt allerdings meist nur partiell vor. In dieser Analyse wird eine Gesamtbetrachtung vorgelegt. Zur Abschätzung der Effekte auf Bruttoinlandsprodukt (BIP), Konsum, Inflation, Arbeitsmarkt, Staatseinnahmen und weitere Größen wird eine Reduktion des bürokratischen Arbeitsaufwands um ein Viertel betrachtet. Ein derartiger Abbau bürokratischer Belastungen setzt Arbeitszeit für produktive Tätigkeiten frei. Dieser Effekt fällt besonders kräftig aus, da die Bürokratielast in besonders hochproduktiven Branchen überproportional hoch ist.

Für die Pharmaindustrie trifft das in besonderem Maße zu: Im Jahr 2023 wurde gesamtwirtschaftlich eine Milliarde Arbeitsstunden für bürokratische Tätigkeiten aufgewendet, davon rund 44 Millionen bzw. 4,3 Prozent in der Pharmaindustrie. Damit liegt ihr Anteil an der Bürokratiebelastung deutlich über ihrem Anteil an der Wertschöpfung (0,7 Prozent) und der Beschäftigung (0,3 Prozent). Sie ist damit je Erwerbstätigen gerechnet die bürokratieintensivste Branche. Zugleich zählt die Pharmaindustrie zu den produktivsten Branchen: Eine Arbeitsstunde in der Pharmaindustrie entspricht 2,4 durchschnittlichen Arbeitsstunden, die Industrie kommt auf ein Verhältnis von 1,3.

Gesamtwirtschaftlich entfallen 1,7 Prozent des Arbeitsvolumens auf bürokratische Tätigkeiten. Eine Reduktion der Bürokratie um ein Viertel würde rechnerisch Arbeitszeit im Umfang von 0,42 Prozent des gesamten Arbeitsvolumens – das sind gut 250 Millionen Stunden – freisetzen. Der tatsächliche wirtschaftliche Effekt dürfte jedoch größer sein: Die Bürokratiebelastung ist in besonders produktiven Branchen überdurchschnittlich hoch. Ein Abbau dort setzt damit verstärkt Arbeitszeit frei, wo sie besonders produktiv eingesetzt werden kann.

Dies lässt sich am Beispiel der Pharmaindustrie verdeutlichen: Eine Verringerung der Bürokratiebelastung um ein Viertel würde rund elf Millionen Arbeitsstunden freisetzen. Da eine Arbeitsstunde in der Pharmaindustrie aufgrund der höheren Produktivität dem 2,4-Fachen einer durchschnittlichen Arbeitsstunde entspricht, sind dies produktivitätsgewichtet rund 26 Millionen Arbeitsstunden. Allein die Berücksichtigung dieses Effekts erhöht den gesamtwirtschaftlichen Zugewinn an produktiv verfügbarer Arbeitszeit auf 0,44 Prozent.

Der Unterschied erscheint zunächst gering. Vergleichbare Effekte sind jedoch auch in anderen hochproduktiven Branchen, etwa der Finanz- und Immobilienwirtschaft, zu erwarten. Das zugrunde liegende Gutachten zu den Bürokratiebelastungen (vgl. Fußnote 4 am Ende des Artikels) erlaubt keine umfassende produktivitätsgewichtete Betrachtung aller Branchen. Die 0,44 Prozent sind daher eher als Untergrenze des tatsächlich durch Bürokratieabbau zusätzlich mobilisierbaren Arbeitsvolumens zu verstehen.

Der Abbau bürokratischer Anforderungen erhöht dabei nicht den tatsächlichen Arbeitseinsatz: Bislang für bürokratische Tätigkeiten gebundene Arbeitskräfte übernehmen nun produktive Tätigkeiten, ohne dass sich das insgesamt geleistete Arbeitsvolumen erhöht. So steigt durch Bürokratieabbau bei gleichbleibendem Arbeitseinsatz die Produktivität. Ein höherer Arbeitseinsatz ohne eine entsprechende Ausweitung des eingesetzten Kapitals schlägt sich indes nur unterproportional in zusätzlicher Wirtschaftsleistung nieder: Ein Anstieg der Arbeitsstunden um 0,44 Prozent entspricht lediglich einer um 0,3 Prozent höheren Produktivität.^[6]

Angenommen wird, dass sich dieser durch den Bürokratieabbau ermöglichte Anstieg der Produktivität über einen Zeitraum von zwei Jahren vollzieht: Aufgrund anfänglicher Anpassungs- und Umsetzungsprozesse fällt der Produktivitätszuwachs zunächst moderat aus. Im Verlauf des Jahres 2027 gewinnt der Prozess deutlich an Dynamik, bevor er sich 2028 wieder abschwächt, da die verbleibenden Produktivitätspotenziale zunehmend schwieriger zu erschließen sind. Daraus ergibt sich ein S-förmiger Verlauf: Auf einen zunächst flachen Anstieg folgt eine steilere Phase, die im zweiten Jahr wieder abflacht (siehe Abbildung unten).

Vom Bürokratieabbau zu höherem Wohlstand

Die Modellierung der Entlastung ergibt das folgende Bild: Kurzfristig bleiben die größeren Spielräume durch den Bürokratieabbau teilweise noch ungenutzt. Die höhere Produktivität mündet aber nach und nach in eine Ausweitung der Produktion: Die nun stärker für produktive Tätigkeiten eingesetzte Arbeit führt zu einem wachsenden Angebot an Waren und Dienstleistungen. Allerdings springt die Nachfrage nicht sofort an – vorübergehend entstehen höhere Lagerbestände. Die Unternehmen passen daraufhin ihren Arbeitseinsatz an, zunächst über die Arbeitszeit – etwa weniger Überstunden. Verzögert und in geringerem Umfang wird auch die Beschäftigung reduziert (siehe Abbildung unten); dies dürfte sich jedoch weniger in Form von Entlassungen als vielmehr in einer Zurückhaltung bei Neueinstellungen zeigen.

Dadurch fällt die Beschäftigung etwas geringer aus – um bis zu 23 000 nach zwei Jahren – doch schon weiter zwei weitere Jahre liegt sie wieder auf dem ansonsten erreichten Niveau (siehe Tabelle oben). Insgesamt wird durch die Anpassungen beim Lager und dem Arbeitseinsatz der unmittelbare Effekt des Produktivitätsschubs gedämpft: Die tatsächliche Wirtschaftsleistung bleibt zunächst hinter dem gestiegenen Produktionspotenzial zurück (siehe Abbildung unten). Alles in allem führt der Bürokratieabbau dennoch zu einer um 42 Milliarden Euro höheren realen Wirtschaftsleistung in den kommenden fünf Jahren, bzw. in nominaler Rechnung zu einem (wegen der niedrigeren Preise etwas geringeren) Betrag von 38 Milliarden Euro.

Die anfängliche Unterauslastung der Kapazitäten und die Anpassungen beim Arbeitseinsatz erzeugen zugleich einen Abwärtsdruck auf die Preise, denn die schwächere Arbeitsnachfrage dämpft zunächst die Nominallöhne leicht. Aufgrund der niedrigeren Inflation – auch diese wird mit bis zu einem Zehntel Prozentpunkt nur geringfügig gedämpft – steigen die Reallöhne und damit die tatsächliche Kaufkraft der Haushalte durchgehend. Im späteren Verlauf wird bei anziehender Nachfrage zunächst die Arbeitszeit wieder ausgeweitet, anschließend erholt sich auch die Beschäftigung. Mit zunehmend steigender Nachfrage kehrt sich die anfängliche Unterauslastung um, ab Ende 2030 kommt es sogar zu einer leichten Boomphase (siehe Abbildung unten). Die stärkere Auslastung lässt den Preisdruck wieder zunehmen, sodass die Inflation vorübergehend etwas steigt und ein Teil der anfänglichen Preisvorteile aufgezehrt wird.

Im Außenhandel erhöht die steigende Wirtschaftsaktivität, insbesondere der höhere Konsum, zunächst die Nachfrage nach Importen (siehe Abbildung unten). Mit den sinkenden inländischen Preisen verbessert sich jedoch zunehmend die preisliche Wettbewerbsfähigkeit heimischer Anbieter. In der Folge nehmen die Importe mittelfristig ab, während die Exporte zulegen. Da im weiteren Verlauf die Preise allmählich steigen, schwächt sich dieser Effekt wieder ab.

Die Nachfrage wird in erster Linie durch den privaten Konsum gestützt. Mit rund 18 Milliarden Euro über einen Zeitraum von fünf Jahren ist der Impuls am gewichtigsten (siehe Abbildung unten). Zugleich nehmen auch die Investitionen zu, in Summe über die fünf betrachteten Jahre um 14 Milliarden Euro. Höhere Unternehmenseinkommen verbessern die Finanzierungsmöglichkeiten, während der Produktivitätsanstieg zugleich die Rendite zusätzlicher Kapitalinvestitionen erhöht. Die wachsende Export-, Konsum- und Investitionsnachfrage lässt die zuvor aufgebauten Lagerbestände wieder abschmelzen: Die Nachfrage passt sich den erweiterten Produktionsmöglichkeiten allmählich an.

Verteilungsseitig schlägt sich der Produktivitätsschub besonders deutlich in den Unternehmens- und Vermögenseinkommen nieder, die langfristig um zwei Prozent steigen (siehe Abbildung unten). Nach der anfänglichen Zurückhaltung am Arbeitsmarkt nehmen im weiteren Verlauf auch die Arbeitnehmerentgelte um knapp ein Prozent zu. Alles in allem verschiebt der Produktivitätsschub die funktionale Einkommensverteilung nur geringfügig zugunsten der Gewinneinkommen, die Lohnquote sinkt lediglich einen halben Prozentpunkt.

Insgesamt entspricht der Bürokratieabbau einem klassischen, positiven Angebotsschock. Die höhere Produktivität erweitert das Produktionspotenzial und senkt zunächst die Preise. Mit der Anpassung der Nachfrage wird das zusätzliche Produktionspotenzial zunehmend ausgeschöpft; die Inflationsrate kehrt langfristig zum geldpolitischen Zielwert zurück. Dauerhaft verbleiben ein niedrigeres Preisniveau und eine höhere reale Wirtschaftsleistung. Der Bürokratieabbau hebt damit das Niveau von Produktionspotenzial, Wirtschaftsleistung und Wohlstand dauerhaft an. Die Wachstumsrate steigt dagegen nur während des Übergangs auf dieses höhere Niveau an.

Die zusätzlichen Staatseinnahmen werden anhand der Einnahmenquote des Jahres 2025 aus dem zusätzlichen nominalen BIP abgeleitet. Zwar steigen im Zuge der Arbeitsmarktreaktion auch die monetären Sozialleistungen leicht an, ihr Effekt bleibt jedoch vergleichsweise gering. Unterm Strich verbessert der Bürokratieabbau den staatlichen Finanzierungssaldo über den betrachteten Zeitraum um insgesamt rund 15 Milliarden Euro.

Bürokratieabbau ist Wachstumspolitik

Die Simulation zeigt, dass der Abbau bürokratischer Belastungen weit über unmittelbare Kosteneinsparungen hinausgeht. Er setzt qualifizierte Arbeitskräfte für produktive Tätigkeiten frei, steigert dauerhaft die gesamtwirtschaftliche Produktivität und stärkt Investitionen sowie das Produktionspotenzial. Gerade weil immer mehr Menschen das Rentenalter erreichen, ist der Abbau bürokratischer Lasten ein wichtiger Weg, um das Fachkräftepotenzial sinnvoller zu nutzen. Kurzfristige Belastungen am Arbeitsmarkt sind dabei lediglich Teil des Übergangs.

Der Abbau von Bürokratiepflichten ist vor allem dort rentabel, wo Unternehmen forschen und entwickeln, neue innovative Unternehmen gegründet oder besonders produktive Branchen wie die Pharmaindustrie entlastet werden. Hier sind hochqualifizierte Beschäftigte in besonderem Maße durch administrative Aufgaben gebunden. Entlastungen in diesen Bereichen können daher überproportional zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Wohlstand beitragen. Entsprechend sollte der politische Fokus hierauf gerichtet werden.

Wie groß diese Effekte tatsächlich ausfallen, entscheidet sich allerdings in der praktischen Umsetzung. Dabei geht es nicht darum, notwendige Qualitäts- und Sicherheitsstandards abzusenken. Entscheidend ist vielmehr, wie aufwändig, wie schnell und wie verlässlich regulatorische Anforderungen umgesetzt werden. Für die Pharmaindustrie lassen sich drei zentrale Hebel ableiten: Verfahren und Nachweispflichten vereinfachen und digitalisieren, Verfahrensschritte beschleunigen und besser koordinieren sowie überflüssige, doppelte oder veraltete Pflichten streichen. Praxischecks und konkrete Vereinfachungs- und Streichlisten können diese allgemeinen Prinzipien in umsetzbare Maßnahmen übersetzen.

Die bisherigen Praxischecks^[7] zeigen, wie unterschiedlich solche Entlastungen aussehen können. Bei der Errichtung einer Produktionsstätte^[8] lag der entscheidende Hebel vor allem in der Organisation der Verwaltung: klare politische Verantwortung, kurze Entscheidungswege, interdisziplinäre Teams, ein verlässlicher Ansprechpartner nach dem One-Stop-Prinzip sowie digitale Informationen und frühzeitige Abstimmung können Standortentscheidungen erheblich erleichtern und beschleunigen. Rechtsänderungen sind dafür nicht immer erforderlich.

Der Praxischeck zu gentechnischen Anlagen zeigt dagegen, wie Entlastung im laufenden regulatorischen Vollzug konkret werden kann: durch schlankere und digitale Anzeigeverfahren, die Vermeidung doppelter Dokumentation, einheitlichere Vollzugsmaßstäbe zwischen den Ländern, technologieoffenere Nachweise sowie eine rechtssichere Nutzung bestehender Ermessensspielräume. Wo dies nicht ausreicht, wurden gezielte Änderungen des Rechtsrahmens identifiziert – etwa bei Schriftformerfordernissen, Sachkundenachweisen und Aufbewahrungsfristen. Entscheidend ist auch hier, dass die Vereinfachungen ohne Absenkung des bestehenden Sicherheitsniveaus möglich sind.

Damit wird aus dem abstrakten Ziel des Bürokratieabbaus ein konkretes wirtschaftspolitisches Programm: risikoorientierter statt lückenlos prüfen, digitalisieren statt mehrfach dokumentieren, Zuständigkeiten bündeln und Regeln dort streichen, wo sie keinen zusätzlichen Nutzen mehr stiften. Verfahren werden dadurch einfacher, schneller und verlässlicher, ohne notwendige Schutzstandards abzusenken. Gerade in einer hoch regulierten und zugleich hochproduktiven Branche können so knappe Fachkräfte produktiver eingesetzt, Investitionen beschleunigt und Innovationen früher ermöglicht werden. Eine effiziente, digitale und risikoorientierte Verwaltung kann im internationalen Wettbewerb um Forschung, Produktion und Investitionen selbst zu einem Standortvorteil werden.

Fußnoten:

[1] ifo Institut (2024): Bürokratiekosten von Unternehmen in Deutschland, Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, online verfügbar Externer-Link (Öffnet im neuen Fenster) .

[2] DIHK (2025): IHK-Unternehmensbarometer zur Bundestagswahl 2025, Deutsche Industrie- und Handelskammer, online verfügbar Externer-Link (Öffnet im neuen Fenster) .

[3] Nationaler Normenkontrollrat (2025): Einfach, schnell, wirksam. Den Staat neu gestalten. Jahresbericht 2025, online verfügbar Externer-Link (Öffnet im neuen Fenster) .

[4] Gruben, C., Kirchhoff, J., Mertens, A. und Raison, F. (2025): Kosten der Bürokratie in der pharmazeutischen Industrie. Bürokratieabbau für einen starken pharmazeutischen Produktionsstandort; Gutachten im Auftrag des vfa. Institut der deutschen Wirtschaft, online verfügbar Externer-Link (Öffnet im neuen Fenster) .

[5] Michelsen, C. und Junker, S. (2025). Schlankere Bürokratie: Deutschland kann sich einen Standortvorteil erarbeiten, MacroScope Pharma, Economic Policy Brief des vfa Nr. 09/25, online verfügbar.

[6] Formal wird das BIP (Y) mit Kapital (K), Arbeit (L) und Produktivität einer Volkswirtschaft (A) über eine Cobb-Douglas-Produktionsfunktion Y = A⋅Kαα⋅L1−αα verbunden, wobei gemeinhin α = 0,35 unterstellt wird. Rechnerisch kann der Bürokratieabbau zunächst als Anstieg des effektiven Arbeitseinsatzes von L auf L' = γL dargestellt werden, der ein höheres BIP ermöglicht. Ökonomisch handelt es sich jedoch um einen Produktivitätseffekt: Der zusätzliche effektive Arbeitseinsatz (um γ − 1 = 0,44 Prozent)
entspricht einem Anstieg der Produktivität um γ1−αα − 1 = 0,29 Prozent. Durch den Exponenten fällt der Produktivitätseffekt geringer aus als der Anstieg des effektiv nutzbaren Arbeitsvolumens; dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die zusätzlich produktiv eingesetzte Arbeitszeit nicht zugleich mit zusätzlichem Kapital ausgestattet wird.

[7] vfa (2026): Praxis-Check: Was Standortentscheidungen wirklich beschleunigt. Erfolgsfaktoren für gute Standortpolitik, online verfügbar.

[8] Institut für Innovation und Technik (2025): Ergebnispapier Praxischeck: Errichtung einer Produktionsstätte. Im Auftrag des vfa, online verfügbar.