Der Economic Policy Brief des vfa

Schlankere Bürokratie: Deutschland kann sich einen Standortvorteil erarbeiten

Bürokratie verringert somit die Produktivität. Es ist deshalb ein Standortvorteil, wenn bürokratische Prozesse mit möglichst geringem Aufwand umgesetzt werden können – beispielsweise automatisiert und digital. Umgekehrt verlieren Standorte mit hohen bürokratischen Lasten an Attraktivität.

Ein zweiter Aspekt ist die Geschwindigkeit: Auch wenn der bürokratische Aufwand gering ist, kann ein Prozess dennoch viel Zeit in Anspruch nehmen. Beispielsweise wenn voneinander unabhängige Prozessschritte nicht gleichzeitig, sondern aufeinander folgend umgesetzt werden. Dies bedeutet für Unternehmen, dass Produktionsanlagen erst später in Betrieb genommen, Vertriebsprozesse verzögert gestartet oder Innovationsvorhaben nicht begonnen werden können. Dies bindet ebenfalls Ressourcen, die nicht anderweitig verwendet werden können, oder verzögert die Geschäftstätigkeit, was sich in Erlösausfällen äußert.

Drittens gibt es in bürokratischen Prozessen meist einen Ermessensspielraum. Regeln können so ausgelegt werden, dass sie jedes entstehende Risiko, beispielsweise bei einer Inbetriebnahme einer Produktionsanlage, durch Auflagen ausschließen. Im Gegensatz dazu kann die Verwaltung auch Risiken bewerten und auf Grundlage von Eintrittswahrscheinlichkeiten entscheiden, welche Auflagen tatsächlich notwendig sind, um einen sicheren Betrieb zu gewährleisten. Letzteres ermöglicht in der Regel größere wirtschaftliche Aktivität, setzt allerdings voraus, dass Verwaltungen selbst Risiken in ihrem eigenen Handeln in Kauf nehmen.

Deutschland bietet zwar noch immer gute Standortbedingungen – stabile politische Institutionen, gut ausgebildete Fachkräfte oder ein innovationsfreundliches Wissenschaftssystem – lebt aber zunehmend von der Substanz.(2) Im internationalen Vergleich werden bürokratische Prozesse oft als Belastung der Wettbewerbsfähigkeit genannt.(3) Hinzu kommt eine schleppende Digitalisierung, die – richtig angegan – Verwaltungsprozesse entschlacken und so die Kosten durch Bürokratie verringern könnte.(4)

Die Bürokratie trägt zwar zur Rechtssicherheit bei, verursacht aber einen hohen Aufwand in der Erfüllung. Auch wenn dies nicht zur Wahrnehmung in der Öffentlichkeit passt, sinkt der Aufwand für die Einhaltung bürokratischer Auflagen auf Bundesebene seit zehn Jahren. Dies muss allerdings eingeordnet werden: Der Bürokratiekostenindex des Statistischen Bundesamtes ist konzipiert, um den realen Aufwand durch die Einhaltung bundesrechtlicher, bürokratischer Vorgaben zu messen. Da Bürokratiekosten bereits bei gleichbleibender Bürokratie aufgrund steigender Preise und Löhne über die Zeit zunehmen, werden derartige Einflüsse herausgerechnet. Bereinigt um diese Effekte ist der Index seit seiner Einführung im Jahr 2012 im Mittel um knapp ein halbes Prozent pro Jahr gesunken, vor allem in den vergangenen Jahren, etwa durch die Einführung elektronischer Rechnungen und Erleichterungen für kleine Betriebe im Handelsbilanzrecht.

Mit 67,5 Milliarden Euro beliefen sich die Bürokratiekosten im vergangenen Jahr, mit eineinhalb Prozent der Wirtschaftsleistung, auf einen hohen, gesamtwirtschaftlich bedeutenden Betrag.(5) Etwa 51 Milliarden Euro entfallen dabei auf Regelungen, die keiner einzelnen Branche zugerechnet werden können, sondern allgemein für Unternehmen gelten (vgl. die Box „Daten und Methoden“ auf Seite 7). Dies entspricht etwa drei Viertel aller gemessener Bürokratielasten aus bundesrechtlichen Vorgaben. Hinzu kommen weitere Prozesse, die durch die Länder und Kommunen verwaltet werden. Diese Prozesse sind statistisch nicht erfasst, dürften aber beträchtlich sein, da beispielsweise zahlreiche baurechtliche Vorgaben von Städten sowie Gemeinden gemacht und umgesetzt werden.

Der Löwenanteil bürokratischer Aufwände entfällt auf steuer- sowie handelsrechtliche Vorgaben und betrifft damit im Prinzip alle Unternehmen. Hierzu zählen beispielsweise Vorgaben in der Abwicklung der Lohnbuchhaltung oder Nachweispflichten aus der Unternehmensbesteuerung. Ebenfalls für alle Unternehmen gelten arbeitsrechtliche Vorschriften oder Fragen des Emissionsschutzes.

Rund ein Viertel aller Bürokratielasten entstehen durch branchenspezifische Regulierungen.(6) Der absolut größte Teil fällt dabei auf die Finanzdienstleistungen zurück. Dieser Bereich ist mit umfangreichen Regelungen im Verbraucherschutz, der Kreditvergabe an Unternehmen oder mit Informationspflichten befasst. Der zweitgrößte branchenspezifische Bürokratiekostenblock fällt in der Industrie an. Rund 2,5 Milliarden Euro betrug der Erfüllungsaufwand im Jahr 2024.

Das Verhältnis allgemeiner und spezifischer Kosten der Bürokratie je Beschäftigtem ist ein Näherungsmaß für die Regulierungsintensität von Wirtschaftsbereichen. Pro Kopf fallen in der Industrie rechnerisch jährlich gut 1400 Euro für die Erfüllung bürokratischer Pflichten an. Damit ist das verarbeitende Gewerbe insgesamt in ähnlicher Weise belastet wie andere Sektoren, beispielsweise wie die Landwirtschaft oder das Baugewerbe. In der Energieversorgung ist die Intensität mit knapp 3 000 Euro je Beschäftigtem in etwa doppelt so hoch verglichen mit der Industrie – in der Finanzbranche fast mehr als achtmal so hoch.

Der Spitzenwert in der Kostenintensität belegt die pharmazeutische Industrie mit mehr als zwölfmal so hohen Aufwendungen je Beschäftigten verglichen mit der Industrie allgemein. Dies liegt an branchenspezifischen Regelungen, die je nach genauer Abgrenzung rund 94 bis 98 Prozent der industrieweiten spezifischen Bürokratiekosten ausmachen.

Hinzu kommt: Die von der Pharmaindustrie zu stemmenden Bürokratiekosten haben sich in den vergangenen Jahren kräftig erhöht. Von etwas über einer Milliarde Euro im Jahr 2012 sind sie auf fast zweieinhalb Milliarden Euro im vergangenen Jahr geklettert. Der größte Teil dieses Anstiegs ging auf fünf Informationspflichten(7) zurück, die zusammen vier Fünftel der Gesamtkosten ausmachen: die Erstellung von Prüf- bzw. Herstellungsprotokollen und die anschließende Produktkennzeichnung sowie Vorgänge um Rückstellmuster bzw. Packungsbeilagen. Diese Vorgänge sind essenzieller Bestandteil der Qualitätssicherung und Patientensicherheit, bedeuten aber gleichwohl einen erheblichen Aufwand für die Umsetzung. Die Folge: Jede fünfte in der Pharmaindustrie geleistete Arbeitsstunde wurde im vergangenen Jahr für die Erfüllung bürokratischer Pflichten benötigt. Zwölf Jahre zuvor war es noch jede sechste Arbeitsstunde.

Die Kosten sind nicht allein aufgrund zunehmender Pflichten gestiegen. Zumindest schwankt die Zahl der branchenspezifischen Vorgaben seit Jahren um rund 140 Einzelregelungen. Einzelne Vorgaben sind aber deutlich komplexer geworden und binden einen steigenden Teil der Arbeitszeit. Hinzu kommt aber auch, dass wegen der allgemeinen Teuerung die Löhne gestiegen sind. Ebenfalls ein Grund: Da in der Pharmaindustrie für viele Qualitätssicherungsprozesse ein hohe spezifisches Wissen Voraussetzung ist, wirkt der Fachkräftemangel zusätzlich kostentreibend.

Es gibt mehrere Möglichkeiten, den Effekt der bürokratischen Last von der Lohnentwicklung zu isolieren. Für die Pharmaindustrie, deren Bürokratiekosten nahezu vollständig aus Personalkosten resultieren, ist der Vergleich mit den insgesamt geleisteten Bruttolöhnen hilfreich. Hier zeigt sich, dass gerade die fünf oben genannten Vorgaben auch anteilig in den vergangenen Jahren zugelegt haben. Es kam also auch unabhängig von konjunkturellen Einflüssen wie Lohnzuwächsen zu steigenden Bürokratiekosten, nicht zuletzt deshalb, da Anforderungen komplexer geworden sind.

Die Pharmaindustrie zählt aus gutem Grund zu den am stärksten regulierten Branchen. Strenge Vorgaben sichern die Produktqualität und erhalten die Patientensicherheit. Dieser Anspruch zieht sich durch alle Vorgänge vom Aufbau einer Produktionsstätte, Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, der Produktion, der Verpackung und im Vertrieb von Arzneimitteln. Diese Standards haben ihren Preis und steigern die Kosten der Entwicklung und Produktion erheblich. Dies bedeutet gleichzeitig, dass eine kostengünstige Umsetzung dieser Standards auch einen Standortvorteil gegenüber anderen Wirtschaftsräumen sein kann.

„Gute Bürokratie“, die ohne Abstriche bei ihren Kernzielen auskommt, gleichzeitig aber deutlich günstiger in der Erfüllung ist, hat eine doppelte Wirkung. Zum einen ist der bürokratische Erfüllungsaufwand in der Branche besonders hoch, sodass jede Entlastung einen überproportionalen Hebel für Kosten- und Zeitersparnisse bietet. Zum anderen verfügt der Pharmabereich über ein hohes Maß an internationaler Harmonisierung und gegenseitiger Anerkennung von Standards, da die Herstellung für den Weltmarkt meist an wenigen Produktionsstätten konzentriert ist.(8) Schafft es Deutschland, diese Regulierung besonders effizient und praxisnah zu gestalten, kann dadurch eine Drehscheibenfunktion im globalen Markt entstehen: Pharmaunternehmen könnten ihre Forschung und Entwicklung sowie Produktionsstandorte bevorzugt in Deutschland ansiedeln, sofern regulatorische Prozesse klar, digitalisiert und international kompatibel sind.

Internationale Unternehmen sehen Deutschland dann nicht als „bürokratische Hürde“, sondern als verlässlichen First-Mover-Markt und ersparen sich die doppelte Erfüllung komplexer Anforderungen auf Drittmärkten weitgehend. Die internationale Harmonisierung besteht bereits in vielen Teilen – jetzt braucht es einen strukturierten Prozess für eine moderne administrative Umsetzung der zahlreichen Prozesse und für eine konsequente Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Gelingt dies, ist gute Bürokratie ein echter Standortvorteil.

Geschwindigkeit ist in der Pharmaindustrie von großer Bedeutung. Die Innovationskosten der Industrie können nur innerhalb des Zeitraums des Patentschutzes refinanziert werden. Je schneller also eine Produktion für ein Medikament aufgebaut werden kann und je zügiger die Arzneimittel in der Versorgung Verwendung finden, desto wertvoller ist ein Patent aus wirtschaftlicher Sicht. Geschwindigkeit und die Erreichbarkeit von Märkten sind damit ein zentraler Standortfaktor für Investitionsentscheidungen. Geschwindigkeit hat damit einen großen Einfluss auf die Investitionsentscheidungen von Unternehmen.

Ähnliches gilt für klinische Prüfungen. Diese unterliegen langen und komplexen Genehmigungsverfahren und Dokumentationspflichten. Im internationalen Vergleich dauern Zulassungen für klinische Studien in Deutschland oft doppelt so lange wie in anderen europäischen Staaten, während Prozesse vielfach analog und papiergebunden organisiert sind. Die angestoßenen Veränderungen im Rahmen des Medizinforschungsgesetzes weisen hier den richtigen Weg, müssen vielfach aber noch konkret umgesetzt werden.

Damit Deutschland im Werben um internationale Investitionen erfolgreicher wird, ist der Abbau von Bürokratie eine zentrale Stellschraube. Bürokratie soll dabei nicht abgeschafft, sondern vielmehr modern, kostengünstig und schnell umsetzbar sein. Dann ist ein funktionsfähiger Staat mit einer schnellen Bürokratie ein echter Standortvorteil.