1. Einleitung

Die arzneimittelrechtlichen Rahmenbedingungen und insbesondere die Regelungen für die Zulassung eines Arzneimittels sind sowohl für die Patienten als auch für die forschenden Arzneimittelhersteller von herausragender Bedeutung. Denn diese rechtlichen Vorschriften entscheiden darüber, wie schnell neue Arzneimittel den Patienten zur Verfügung gestellt werden können. Derzeit bestehen in Mitgliedsländern der EU drei unterschiedliche Möglichkeiten der Arzneimittelzulassung:

  1. Nationale Arzneimittelzulassung: Für eine nationale Zulassung ist in Deutschland in den meisten Fällen das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte zuständig. Für (immun)biologische Arzneimittel wie Sera, Impfstoffe, Blut- und Plasmapräparate sowie Zell- und Gentherapieprodukte ist es das Paul-Ehrlich-Institut.
  2. Verfahren der gegenseitigen Anerkennung: Nach der Erteilung einer nationalen Erstzulassung in einem Mitgliedstaat kann der pharmazeutische Unternehmer in weiteren Mitgliedstaaten der EU die Anerkennung dieser Zulassung durch deren Zulassungsbehörden beantragen.
  3. Zentralisiertes Zulassungsverfahren: Das zentralisierte Zulassungsverfahren wird von der europäischen Arzneimittelagentur in London (EMEA) organisiert, wobei ein Antrag inhaltlich stellvertretend für die EU von zwei nationalen Zulassungsbehörden geprüft wird. Mit erfolgreichem Abschluss eines solchen Verfahrens erhält der pharmazeutische Unternehmer eine Zulassung von der Europäischen Kommission, die in allen EU-Mitgliedstaaten sowie in Norwegen, Island und Liechtenstein Gültigkeit hat. Das zentralisierte Zulassungsverfahren ist verpflichtend für alle biotechnologischen Arzneimittel und wählbar für andere neue innovative Arzneistoffe.
Nach Einführung der europäischen Zulassungsverfahren im Jahr 1995 hat die rein nationale Zulassung in nur einem Land der EU zunehmend an Bedeutung verloren, da die Entwicklung eines neuen Arzneimittels heute 10 bis 12 Jahre dauert und durchschnittlich 800 Millionen US-Dollar kostet. Dieser Aufwand wäre bei einer späteren Produktvermarktung in nur einem Land heute wirtschaftlich nicht mehr zu rechtfertigen.

Nachfolgend sollen die wichtigsten Punkte der Ende April 2004 abgeschlossenen Revision der EG-Arzneimittelgesetzgebung und die Konsequenzen daraus für Patienten, Behörden und Arzneimittelhersteller in Deutschland dargelegt werden.


2. Entwicklung der Gesetzgebung

Die Europäische Kommission hatte im November 2001 ihre Vorschläge zur umfassenden Revision der EG-Arzneimittelgesetzgebung vorgelegt, die darauf abzielen,

  • durch eine Beschleunigung der Zulassungsverfahren innovative Arzneimittel schneller für den Patienten verfügbar zu machen und
  • die pharmazeutische Industrie in Europa von bürokratischen Hemmnissen zu befreien und damit ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.


Bei der Ersten Lesung dieser Kommissionsentwürfe hatte das Europäische Parlament am 23. Oktober 2002 über 300 Änderungsanträge verabschiedet. Ende 2002 und im April 2003 veröffentlichte daraufhin die Kommission ihre geänderten Vorschläge, in der sie viele Änderungsanträge des Europäischen Parlaments vollständig oder teilweise aufgriff. Nachdem am 2. Juni 2003 im EG-Ministerrat eine Einigung in den am meisten umstrittenen Punkten gefunden werden konnte, war der Weg für den erfolgreichen Abschluss dieses EG-Gesetzgebungsverfahrens frei: Die Zweite Lesung im Ministerrat fand am 11.°März°2004 statt, und das Gesetzespaket wurde im Amtsblatt der EG°Nr.°L°36 vom 30. April 2004 veröffentlicht. Es besteht aus

  • der revidierten Verordnung (EG) Nr. 726/2004,
  • der Richtlinie 2004/27/EG zur Änderung der kodifizierten Richtlinie 2001/83/EG3 sowie
  • der revidierten Richtlinie zu Veterinärarzneimitteln.


Das Kapitel IV der Verordnung, das Organisation und Aufgaben der europäischen Arzneimittelagentur (EMEA) regelt, trat bereits am 20.°Mai°2004 in Kraft, um die Arbeitsfähigkeit der EMEA nach der EU-Erweiterung am 1. Mai 2004 sicherzustellen. Die übrigen Teile der Verordnung werden ab 20. November 2005 EU-weit gültig. Die revidierte Richtlinie muss dagegen von den EU-Mitgliedstaaten bis spätestens 30. Oktober 2005 in nationales Recht umgesetzt sein.


3. Ziele der Revision der EG-Arzneimittelgesetzgebung

Mit der Revision werden die folgenden vier zentralen Ziele verfolgt:

  • Sicherstellung eines hohen Niveaus des Gesundheitsschutzes durch die weitere Stärkung der Arzneimittelsicherheit und indem den Patienten ein rascher Zugang zu innovativen und sicheren Arzneimitteln gewährt wird;
  • Schaffung rechtlicher und gesetzlicher Rahmenbedingungen, die die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen pharmazeutischen Industrie fördern;
  • Bewältigung der Herausforderungen der EU-Erweiterung am 1.°Mai°2004;
  • Optimierung und Vereinfachung des Zulassungssystems, um die Transparenz der Verfahren zu verbessern.


Diese Ziele können aber nur erreicht werden, wenn die revidierte Arzneimittelrichtlinie möglichst pragmatisch und termingerecht umgesetzt wird. Dazu sollten die nationalen Gestaltungsspielräume möglichst vollständig zugunsten des Standortes Deutschland genutzt werden, um Standortvorteile zu bewahren oder zu schaffen. Dies betrifft beispielsweise die adäquate interne Vorbereitung der Bundesoberbehörden auf das beschleunigte Zulassungsverfahren sowie die Schaffung von besonderem Know-how in den Indikationsgebieten, für die das zentralisierte Verfahren zukünftig obligatorisch ist. Dieses ist über biotechnologische Arzneimittel hinaus ab November 2005 auch für alle Arzneimittel gegen seltene Krankheiten und alle Präparate gegen Krebs, AIDS/ HIV, Diabetes und neurodegenerative Erkrankungen verpflichtend. Ab Mai 2008 kommen Arzneimittel gegen Autoimmunerkrankungen und andere Immunschwächen sowie gegen virale Erkrankungen hinzu.

Damit wird die europäische Arzneimittelagentur (EMEA) in Zukunft deutlich gestärkt. Es ist absehbar, dass die derzeit 42 nationalen Zulassungsbehörden in den 25 EU-Staaten allein schon aus organisatorischen Gründen nicht alle gleichberechtigt an den europäischen Zulassungsverfahren mitwirken können. Umso wichtiger ist, dass sich die deutsche Zulassungsbehörde dem Wettbewerb stellt und sich beispielsweise für bestimmte Indikationsgebiete oder Produktgruppen zu einem Kompetenzzentrum weiterentwickelt.

Den Zugang des Patienten zu innovativen Therapien beschleunigen

Bis heute sind lediglich 10.000 der 30.000 bekannten Krankheiten adäquat therapierbar. Der Patient wartet also auf Innovationen. Gerade bei schweren und lebensbedrohlichen Erkrankungen wie AIDS, Krebs, Alzheimer oder Parkinson, aber auch bei vielen seltenen Krankheiten ist es entscheidend, neue Arzneimittel so schnell wie möglich einzuführen. Daher sollten die deutschen Zulassungsbehörden die personellen und organisatorischen Voraussetzungen treffen, um das beschleunigte Zulassungsverfahren und die "vorläufige Zulassung mit Auflagen" für besonders innovative Produkte bewältigen zu können.

Kennzeichnung von Arzneimitteln, Gebrauchsinformation

Die Änderungen in der Kennzeichnung auf Etikett und Faltschachtel (z.B. Name und Anschrift des pharmazeutischen Unternehmers, Art der Anwendung des Arzneimittels, arzneilich wirksame Bestandteile, Darreichungsform) dienen der Anpassung an das europäische Recht und tragen zu einer europäisch einheitlichen Kennzeichnung und Gestaltung von Gebrauchsinformationen bei. Dies ist für die Patienten und den EU-Binnenmarkt positiv zu sehen. Zum heutigen Zeitpunkt unterscheiden sich die Angaben auf der Faltschachtel und in der Gebrauchsinformation in Abhängigkeit vom zugrunde liegenden Zulassungsverfahren für das einzelne Medikament. Dies führt zur Verwirrung des Patienten.

Nach Inkrafttreten der 14. AMG-Novelle gelten diese neuen Regelungen nach einer noch festzulegenden Übergangszeit. Die festgeschriebene unbegrenzte Abverkaufsfrist für nach den alten Regelungen gekennzeichnete Arzneimittel, die bereits von den Unternehmen an Großhändler, Krankenhäuser oder Apotheken ausgeliefert wurden, begrüßt der VFA.

Auch die Pflichtangaben in der Packungsbeilage werden hiermit an die europäische Rechtslage angepasst; dies umfasst auch die Reihenfolge der jeweiligen Angaben. Der VFA begrüßt diese EU-weite Vereinheitlichung.

"Compassionate use"

Für Patienten mit nicht oder derzeit nur ungenügend behandelbaren schwerwiegenden Erkrankungen kann die Anwendung eines neuen, noch nicht zugelassenen Arzneimittels lebensrettend sein. In einigen Mitgliedstaaten liegen bereits gute Erfahrungen mit "Compassionate use"-Programmen vor, bei denen Patienten außerhalb von klinischen Prüfungen mit noch nicht zugelassenen Arzneimitteln versorgt werden.

In der Regel wird damit die Zeit nach Abschluss von Studien in der letzten Phase der klinischen Entwicklung (Untersuchung der Wirksamkeit eines Arzneimittels an mehreren Tausend freiwilligen Patienten unter Bedingungen, die der späteren Anwendung nahe kommen) bis zur Zulassung und Markteinführung eines Arzneimittels überbrückt.

In Deutschland können Patienten mit nicht zugelassenen Arzneimitteln bisher lediglich auf der rechtlich unsicheren Basis des § 34 Strafgesetzbuch (rechtfertigender Notstand) behandelt werden. Daher ist die in der revidierten Verordnung vorgesehene Einführung von "Compassionate use"-Programmen mit Beteiligung der EMEA zu begrüßen. Diese Regelung sollte ohne Abstriche im deutschen Arzneimittelgesetz verankert werden.

Arzneimittelsicherheit

Ein ganz wesentlicher Aspekt der Revision ist der weitere Ausbau der Arzneimittelsicherheit. So werden Datenbanken und elektronische Meldesysteme für Nebenwirkungsmeldungen eingerichtet und statt bisher alle 5 künftig alle 3 Jahre die periodischen Sicherheitsberichte (PSURs) gefordert. Um die angestrebte schnelle Informationsweitergabe und europäische Vernetzung zu ermöglichen, sollten die vorgesehenen Neuregelungen ohne nationale Sonderbestimmungen umgesetzt werden. Nur dadurch sind eine EU-weite Abstimmung und die Koordination von Arzneimittelsicherheitsmaßnahmen zu gewährleisten.

Der VFA begrüßt, dass die Zuständigkeit für die Durchführung von Inspektionen im Bereich Arzneimittelsicherheit bei den Zulassungsbehörden liegen soll. Im Falle einer Ansiedelung dieser Inspektionsverantwortung auf Ebene der Bundesländer wären unterschiedliche Interpretationen und Auffassungen zwischen den Ländern bei diesem wichtigen Thema unvermeidlich gewesen.


4. Ausblick

Der Abschluss der Revision der EG-Arzneimittelgesetzgebung und die Anwendung sowie Implementierung der neuen Bestimmungen stellt Behörden wie Arzneimittelhersteller vor eine Vielzahl von neuen Herausforderungen. Daher sollten auf beiden Seiten alle Anstrengungen unternommen werden, die Chancen dieser grundlegenden Überarbeitung zu nutzen, um innovative Arzneimitteln für den Patienten schneller verfügbar zu machen, die Arzneimittelsicherheit auszubauen und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Arzneimittelhersteller zu verbessern.

Stand: 27.04.2005